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2022

12/20

图片来源：中国政府网

今天，是“澳门回归”23周年纪念日。1999年12月20日零时，中葡两国政府在澳门文化中心举行政权交接仪式，中国政府对澳门恢复行使主权，澳门回归祖国。交接仪式后，举行了中华人民共和国澳门特别行政区成立暨特区政府宣誓就职仪式。同日，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》正式施行。北小法为大家整理了有关港澳基本法的一些基础知识，一起来学习吧！

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基本法是什么？

基本法是国家的基本法律，是香港、澳门特别行政区的宪法性法律。

从普通市民的角度，基本法可视为香港、澳门市民的护身符，香港、澳门居民的权利和自由，基本法都给予了充分的维护和保障。

从法治的基础来看，基本法又是香港、澳门法治的奠基石。在香港、澳门特别行政区实施的一切法律，都必须符合基本法，任何违反基本法的法律，都是无效的。

从特别行政区政府行使权力的来源看，无论是行政机关，还是立法和司法机关，都是依据基本法行使权力。基本法是香港、澳门特别行政区政府权力的渊源。

从容纳社会各方诉求，平衡社会利益和矛盾，化解社会纷争和冲突来看，基本法又是香港、澳门社会利益和矛盾的平衡器和调节器。凡是符合基本法的利益诉求，应当依法得到满足，凡是不符合基本法主张和要求，不会得到接纳和认可。

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基本法在国家法律体系中的地位是什么？

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研究基本法的法律地位，首先应看基本法在我国法律体系中所处的地位。所谓法律体系，“是指由本国各部门法构成的，具有内在联系的一个整体，即部门法体系”。

根据法律调整对象和方法的不同，又可将既有的法律规范分为不同的法律部门。凡是用同一类调整方法去调整同一类社会关系的法律规范，就构成一个法的部门。主要的法律部门按其法律地位和层次来分，可包括宪法部门、基本法律部门(刑法、民法等)、各基本法律部门的子部门(如依刑法制定的监狱法)等等。

宪法是我国法律体系中主要的、最基本的法律部门。由于宪法规定的是有关社会制度、国家制度、公民基本权利和义务、有关国家机关组织与活动基本原则等方面，因而宪法是其他部门法的立法依据，宪法在我国的法律体系中，具有最高的法律效力。

在我国法律体系中，仅次于宪法的，具有较高法律地位的就是基本法律，即由国家最高权力机关——全国人民代表大会制定的法律。例如我国的刑法,刑事、民事诉讼法，行政诉讼法，民族区域自治法等为数不多的法律，就属于国家的基本法律。

基本法律依据宪法制定，规定和调整的是国家和社会生活中某一方面带根本性的、全局性的关系。基本法律只能由全国人民代表大会制定和修改，因而在我国社会主义法律体系中具有十分重要的、仅次于宪法的法律地位。在基本法律之外，还有全国人民代表大会常务委员会制定的法律，构成了我国法律体系中第三层次的法律部门。

香港与澳门特别行政区基本法，就是我国法律体系中的基本法律。

基本法主要在香港、澳门实施

由于香港和澳门特别行政区基本法主要规定在特别行政区内实行的制度和政策，是国家为落实“一国两制”方针，专门为香港与澳门特别行政区制定的特别法，因此， 基本法的适用范围主要在香港、澳门地区，两部基本法主要在香港和澳门特别行政区范围内实施。

两部基本法，一方面确认了中央对特别行政区的权力；另一方面，规定了特别行政区内部享有和行使的高度自治权，包括居民的基本权利和义务。

基本法规定的享有各项权利及义务的主体，主要是香港与澳门特别行政区的有关机关及其居民。只有在香港与澳门特别行政区内，方能按照基本法的规定，筹组行政、立法、司法机关，并按基本法的规定运作。只有香港与澳门特别行政区的居民及其他人，方能享受基本法规定的各项权利，并履行相应的义务。

因此，基本法的实施或适用,主要就应当在香港和澳门特别行政区的范围内。香港与澳门特别行政区范围内的一切政权和非政权机关，一切社会团体，居民及其他人，都应当遵守和执行香港或澳门基本法的各项规定，任何违反基本法的行为都应予以追究。

强调基本法主要在香港和澳门特别行政区范围内实施，主要是说基本法中有关体现“两制”的规定，应当在特别行政区范围内实施或适用。基本法中有关“一国”的规定，尤其是体现中央行使主权的规定，主要应由中央国家机关依法实施，例如，全国人民代表大会常务委员会行使基本法的解释权；中央人民政府即国务院任免行政长官及主要官员。这就是中央落实基本法的有关规定，是中央在国家层面实施基本法。

从这一角度看，基本法又不仅仅限于在香港和澳门特别行政区范围内实施，中央有关机关(全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、中央军事委员会)行使基本法上规定的权力，就是在国家层面使基本法得到贯彻实施。

从国家层面来看，基本法是中华人民共和国的基本法律，从特别行政区层面来看，基本法是香港、澳门特别行政区的宪法性法律。作为国家的基本法律，基本法在全国范围内具有普遍的约束力。作为特别行政区的宪法性法律，基本法是在香港与澳门特别行政区内实施的最重要的法律。基本法法律效力的普遍性及实施范围的特殊性，反映了基本法法律地位的特殊性和双重性。

按照中华人民共和国国家主席令，《香港基本法》于1997年7月1日起实施，《澳门基本法》于1999年12月20日起实施。

基本法是特别行政区的宪法性法律

所谓“宪法性法律”，就是指包括宪法和发挥宪法作用的法律。宪法全面规定了一个国家的社会制度、国家制度、公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的基本原则，是国家的根本大法。

除了宪法之外，凡是明确规定社会制度、国家制度、公民基本权利和义务的法律、法规，都是属于发挥宪法作用的法律，或称为宪法部门的法律，或宪法类的法律。如我国的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国国籍法》等，就是属于宪法类法律，或称为宪法性法律。

各国法律有宪法性法律与普通法律的区别，主要是运用法学基础理论中有关法的分类的理论，按照不同的标准，把法分为不同类别的结果。

按照法律所调整的是国内关系还是国际关系，可以把法分为国际法和国内法;按照法律所规定的内容和效力的强弱，又可把国内法分为宪法性法律和普通法律。同样，法学家们还按照法律所调整的社会关系的性质，将法律分为不同的法律部门，于是就有宪法部门法律、基本法律部门，以及其他的法律部门，等等。

宪法性法律规定的都是国家制度和社会制度中带根本性的基本原则，因此，宪法性法律的效力较其他普通法律的效力强，故又称宪法为“根本法”；是其他法律的立法依据，因而宪法性法律又称为“母法”。普通法律规定的都是某种社会关系中某一方面的行为规则，其法律效力显然较宪法性法律弱，因而相对于宪法性法律来说，就被称为“子法”。

香港与澳门特别行政区基本法分别是两个特别行政区内的宪法性法律，形象一点说，是香港与澳门特别行政区的“小宪法”。这从基本法的内容、基本法的立法程序及特点以及基本法的地位和效力等方面均得以体现。从内容上看：

两部基本法各有一个序言、总则，规定了中央与特别行政区的关系，居民的基本权利和义务，特别行政区实行的政治体制、经济社会文化制度;规定了基本法的解释权和修改权等内容。把基本法的结构与我国《宪法》相比较，就可以看到两部基本法与我国《宪法》的结构十分相似。

基本法规定了在香港、澳门特别行政区实行不同于祖国内地的政治制度、社会经济和文化制度，特别是实行不同于祖国内地的资本主义制度，并保证其50年不变，规定了香港、澳门特别行政区享有高度自治权，实行不同于祖国内地的具有各自特色的法律制度。基本法规定了香港、澳门居民在特别行政区范围内享有的基本权利和义务。基本法的各项规定，从总体和全局上确定了香港、澳门特别行政区实行的基本制度和政策，从宪制架构和内容上规定了如何在香港、澳门实行“两制”。

（更多内容请见原书）

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基本法与联合声明的关系是什么？

中国政府与英国政府签订的解决香港问题的“中英联合声明”、与葡萄牙政府签订的解决澳门问题的“中葡联合声明”，是妥善解决历史遗留的香港与澳门问题的国际条约。国际条约是国家之间缔结的确定、变更或终止相互权利、义务关系的协议。两部基本法，是中华人民共和国的国内法，联合声明与基本法的关系，是国际条约与国内法的关系。

按照“条约必须遵守”的国际法准则，当一国的最高权力机关批准了与外国签订的国际条约，就表示该国同意承担条约规定的各项义务。为此，各国通常都会采取一定的方式，以保证自己承担的国际义务得到切实履行。在这方面，各国贯彻实施国际条约的通常做法是制定国内法，以国家的强制力保证有关的条约得到执行和遵守。国家通过制定国内法贯彻实施国际条约，已表现出了缔约国对履行国际义务的诚意和决心。

国家为保证国际条约的贯彻实施而制定国内法，必须通过国家的立法程序，至于如何制定国内法，完全是一个国家的内政。我国政府在批准中英、中葡联合声明后，就决定依据《中华人民共和国宪法》，制定香港与澳门特别行政区基本法，具体规定特别行政区实行的制度和政策，以保证联合声明的履行。因此， 制定基本法的立法依据是《中华人民共和国宪法》，而不是联合声明，这在两部基本法序言第三段已有明确规定。

由于中英与中葡联合声明附件一载明了我国政府对香港、澳门的基本方针政策，在起草基本法时，无疑需将这些基本方针政策以法律的形式规定下来。因此，起草基本法的过程，就是把中国政府对香港、澳门基本方针政策法律化、制度化的过程。

由于两部联合声明附件一与联合声明的正文具有同等的法律效力，载明中国政府对港澳基本方针政策的联合声明附件一，突出地把中国政府的方针政策，以国际条约的形式规定下来。起草基本法，实际上就是通过制定国内法,把以国际条约形式表现出来的中国政府对港澳的方针政策，规定和明确下来，予以贯彻实施。通过实施国内法，履行国际条约义务。

起草基本法，不可避免地要考虑联合声明的规定，参照并符合联合声明的规定和精神，使基本法的各项规定与联合声明的规定一致。为此，在两部基本法起草过程中，起草委员会分别参照了两部联合声明的规定，采用了其中的许多名词、术语及表达方式，这都是各国在贯彻实施国际法而制定国内法时通常采用的方式。但绝不能由此认定联合声明是起草基本法的依据。无论从法理还是从实际来看，起草基本法的法律依据只有一个，那就是《中华人民共和国宪法》。

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明确基本法作为特区宪法性法律有什么意义？

明确香港、澳门特别行政区基本法是香港与澳门特别行政区的宪法性法律，在理论和实践上都有十分重要的意义。

1、有助于加深对“一国两制”方针的认识和理解

我国在对香港、澳门恢复行使主权后，决定按照“一国两制”的方针，继续保留香港、澳门原有的资本主义制度50年不变，以维持香港、澳门地区长期的繁荣稳定和发展。实践正在证明并将继续证明，“一国两制”的方针，是圆满解决历史遗留的香港、澳门问题的唯一正确的方针，是保持香港、澳门长期繁荣稳定和发展的唯一可行的方针，更有利于促进中国最终的和平统一。因此，“一国两制”不是权宜之计，而是中国的基本国策。

按照“一国两制”的方针，我国政府制定了对香港、澳门的一系列方针政策，这些方针政策，在中英、中葡联合声明中已经予以阐明。为了保证“一国两制”方针的实现，国家制定了基本法，以法律的形式规定了对香港、澳门特别行政区实行的制度。“一国两制”的方针和国策，既已由香港、澳门特别行政区的宪法性法律予以确认和规定,就说明国家对香港、澳门实行的方针政策有法律的保障，有国家强制力的保障，是任何人也改变不了的。即使今后在基本法实施过程中，根据实际情况的变化，可能对基本法作出的任何修改，也不得与“一国两制”的方针，不得与中华人民共和国对香港、澳门既定的基本方针政策相抵触。由此看来，基本法使“一国两制”的方针政策得到了具体的体现和充分的保障。

2、有助于维护基本法的权威

基本法是国家的基本法律，是香港、澳门特别行政区的宪法性法律，是在香港、澳门特别行政区范围内实施的最重要的法律，这就足以说明基本法在贯彻“一国两制”方针，保障香港、澳门实行的资本主义制度方面，具有极高的权威性。

长期以来，香港、澳门在英国、葡萄牙管治下，都分别有成文和不成文的宪法或宪法性法律。在香港，有“英皇制诰”“皇室训令”，作为香港的宪法性法律。在澳门，有《澳门组织章程》，作为澳门的宪法性法律。此外，葡萄牙《宪法》的有关规定,主要是有关公民权利、自由和保障的规定，作为澳门的宪法性法律之一，也直接在澳门适用。无论是香港还是澳门的宪法性法律，其法律地位总是高于在香港、澳门实施的其他法律之上。

1997年和1999年后，这些原有的宪法性法律，随着我国恢复对香港和澳门行使主权，已在香港、澳门完全失去效力，退出历史舞台。由此留下的法律真空必须填补，香港、澳门特别行政区必须有一部宪法性法律，作为其他法律的基础和立法依据，这就是香港与澳门特别行政区基本法。明确基本法是香港与澳门特别行政区的宪法性法律，旨在强调只有基本法，才具有高于特别行政区实施的其他法律、法令、行政法规之上的法律地位。

3、保证基本法的贯彻实施

明确基本法是香港、澳门特别行政区的宪法性法律，有助于正确认识基本法的法律地位，以保证基本法的贯彻实施。正是由于基本法在特别行政区范围内具有宪法性法律的地位，它才可以作为其他法律的基础和立法依据。香港、澳门特别行政区立法机关制定的任何法律，才不得与之抵触，否则将失去效力。

保证基本法的贯彻实施，无非涉及立法、执法和守法的问题。为了保证基本法得到实际的贯彻实施，特别行政区立法机关必须制定相应的法律，这就涉及立法机关制定的任何法律是否符合基本法的问题。特别行政区司法机关要受理诉讼案件，会涉及基本法的解释问题。明确只有基本法才是高于其他法律之上的宪法性法律，就不会允许把“人权法”凌驾于特别行政区其他法律之上。

只有基本法，才可以作为评价和衡量其他法律是否“合宪”的标准。其他任何法律，包括“人权法”，不可享有如此地位。从守法来看，香港、澳门特别行政区的一切政府机构、法人、团体和个人，均必须严格遵守基本法的各项规定，基本法是香港、澳门社会及居民的行为准则。

本篇推送内容整理自杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》（第二版），北京大学出版社2017年版，第19-36页。